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自由的政府之基——谈汉密尔顿及其《联邦党人文集》的法律思想之一一、旭日升起的年代:1776--1788年的美国

自由的政府之基——谈汉密尔顿及其《联邦党人文集》的法律思想之一一、旭日升起的年代:1776--1788年的美国

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自由的政府之基——谈汉密尔顿及其《联邦党人文集》的法律思想之一一、旭日升起的年代:1776--1788年的美国

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自由的政府之基——谈汉密尔顿及其《联邦党人文集》的法律思想之一一、旭日升起的年代:1776--1788年的美国

【正文】

     引子:确切地说,我们不知道人类是怎样制造出政府这种东西的,迄今为止,所有关于政府起源的论断还都是假说,不管他们把政府的起源追到两河流域还是恒河流域,也不管这些看法看来多么地有道理。但是,我们却几乎可以肯定地说,有政府以来,就存在着公众与政府之间的权力争夺,存在着政府侵犯公众自由和公众对政府的控制企图。为了控制国家,人民使用了暴力、道德、宗教直至宪政等种种手段,以至一部西方的宪政史就是一部试图控制国家的历史。然而,时至今日,人们好像依然没能圆满地完成这个问题,政府就像鸦片一样,在侵夺人民自由的同时,又使人民离不开它。经济学中曾经流传过一句话,“管得越少的政府越是好政府”,还有一种广为流传的观点,即,国家(控制)的领域应当减少,但正如美国学者戈登在其《控制国家——西方宪政的历史》中所说:“在具体问题上,公众永远要求更多的而不是更少的政府行为。”自由和政府,就一直这样奇怪地存在着,若仇敌一样地互相侵夺,却又如至交一般地如影随形,在它们之间的巨大张力里,几千年来,哲学家、政治学家、法律学家们苦苦挣扎,列出了一个个复杂方程式,然而却依然不知正解何处。 

   这个问题,在两百年前,以移民的乌合之众打败强大的大英帝国之后的美国,更是凸显了出来——要自由还是要政府(表现在要邦联还是要联邦),让当道着挠头不已。而美利坚合众国当轴诸公努力的结果,我们依然不知它是否就能成为自由和政府二元方程式的正解,但可以肯定的是,他们的努力,已成为人类值得珍视的财富。而《联邦党人文集》,这本当时先贤们智慧的结晶,也就成了值得我们研究的宝贵文本。 
   
  一、旭日升起的年代:1776--1788年的美国 
    
  美国的独立战争,在历时八年付出了巨大的艰辛和牺牲之后,终于获得了胜利。但开国先贤们在独立革命时所成立的大陆会议,只是一个革命组织,并不是正常的政府机构,这对于治权处理而言,自是不甚相宜。革命胜利之后,面临战后重建百废待兴之时,它的不足和局限性就更为明显了。在这种情况之下,革命领袖认为另行制订约法,组织中央政府,实属必要。但围绕着建立何种性质之政府,却分歧迭出,各种势力互相批驳辩难,煞是热闹。来自腹地和人口稠密地区农人的急进派认为,革命是以反抗中央权力为主的战争,他们绝不想在英帝国被赶走之后,再建立一个同样或类似的中央政府,在他们看来,革命不只是寻求独立和自主,更要开始去创立一种新的秩序。他们认为,一个政府离被统治的人民愈远,也就愈有形成独裁之可能。他们的信念是,部分比全体重要,主张各州应有权管辖课税、造币、贸易、财产权、军备及外交权。一句话,他们需要的只是一个松散的邦联或联盟,以使各州实际上居于完全的自主地位。而代表沿海地区商人、大地主的保守派则与急进派恰恰相反,在他们看来,全体当然比部分更重要,他们需要的是一个强有力的中央政府, 而各州只允许具有微小的权力。其主要目的在于接收1776年以前英国官吏所行使的权力,而不改变其现有阶级与机构。这个联合的保守计划,需要一个中央政府有权规律各州间的对外贸易,建立一个全国性币制,维持一支陆军和海军,并为全国制订及执行一个对外政策。全国性议会所制定的法律,其效力大于任何一州所制定的法律。当然还要有一个全国性的司法机关作为全国各州的最后上诉法院。在此制度之下,各州的地位自然降为全国政府所下属的地方行政单位。(1) 
  
  这场激烈的争论,胜利是属于急进派的,争论的结果产生了1777年的邦联条款(Articles of confederation),并据此成立了邦联政府。然而,急进派的胜利并没有当然地成为美国现实需要的胜利。事实上,邦联条例只是将自大陆会议1775年以来的事实,以法律的形式加以肯定而已。按条例规定,邦联国会的组成方法和它所具有的权力,都和大陆会议相同。这个条例还力图保持各州的独立和主权,即“各州保持其主权、独立和自由。”(邦联条例第二条)。很显然,这样的政府,中央权力是极其脆弱的,原来由各州授予中央的权力,一概由各州自行保留,中央政府的存在,完全依赖各主权单位的旨意而定。中央无权约束各州,假如由于某州不服从而对之实施惩罚,势必发生战争,邦联亦将瓦解。更为最重要的是,这样的邦联政府无权征税,无权管理商业,也没有集中的行政权和统一的司法权。虽然从整体上说,邦联对促进各州的初步联盟起了一定作用,勾画出了联邦制的初步轮廓,但终归是联盟分裂涣散,中央无权。这样的软弱政府,虽然形式上维护了各州及当时美国人民害怕暴政,守护自由的需要,但对于刚经过独立战争,百废待兴,要自立于世界强盛民族之林的美国来说,是难以满足需要的。不仅在经济的发展上,各州各自为政,标准不一;在对外关系上,美国也因分散而弱小,为欧洲列强所欺凌。最终,经济不能发展,社会难以稳定,并酿成了谢司起义这样的极端事件。1786年秋,马萨诸塞州的600名武装农民、手工业者和退伍军人,在丹尼尔.谢司的领导之下, 发动了规模庞大的武装起义。这场威震全国的起义,坚持了5个月之久,虽然最后归于失败,但对美国却造成了巨大的社会震动。 
    
  谢司起义的发动,使得大资产阶级和种植园主惊骇万状。当马萨诸塞州为此向邦联国会求援时,国会竟然一筹莫展,这就大大地刺激了一些较有远见的上层人物,促使他们要求一个比较强有力的中央政府。他们深深觉悟到,必须消灭邦联在政治上和经济上的分散状态,建立起强有力的中央政权。只有如此,才能对付目前内外交困的局面。 
     
  汉密尔顿(1755——1804,美国立国战争的将领之一,《联邦党人文集》的主要作者,华盛顿的得力助手和朋友,独立后连任两届美国政府的财政部长,在当时,财政部是美国最大的和最重要的政府部门。他为美国宪法的制定和通过,为美国财政政策、外交政策的制定和发展规划,做出了杰出的贡献。)等先进的美国社会上层分子对美国这种内外贫困的局面更是了然于胸,有着极为深刻的认识的。在为《独立日报》撰写的《联邦党人文集》第十五篇中,汉密尔顿饱含激情地指出:如果连结美国人民的神圣纽带被野心或贪婪、妒忌或谬论切断或切开,美国人民就会面临错综复杂的局面。他还指出了这样一个人所共知的事实: “就是说我们的国家制度存在着实质性的缺陷,必须设法使我们摆脱迫在眉睫的混乱状态。”什么是这个事实呢?“支持这个意见的种种事实已不再是猜测的了。这些事实一般人民都已感觉到,而且终于迫使那些对使我们陷入困境的错误政策负主要责任的人勉强承认,我们邦联政府的计划中的确存在着那些缺陷,它们早已为联邦的明智的赞助者所指出,并且深表遗憾。”(2) 
   
  那么,这些“混乱状态”具体又指什么呢?1779年4月11日,早在邦联条例生效之前,第一份要求修宪的请愿书就已由马里兰州的巴尔的摩市提出。这份请愿书要求对美国可以自制的外国商品一律课税,同时指出当时存在的另外三个问题--外债高筑、土地跌价和保护工商业发展,而这些都需要中央政府制定保护性的立法。请愿书的后面还附有一张马里兰州制造的或能制造的商品的清单,包括船只、木器、钟表、粮食、生铁等。一周后,纽约州的制造商又递呈报告,提出了与巴尔的摩几乎同样的事由,并附有希望加以保护的商品的清单。5月25日费城的制造业,7月5日波士顿的工商业者也都提出类似的要求。这些城市在美国是商业和航运业的中心,他们都迫切要求加强中央政府的权力,以保护工商业的发展。(3) 
    
  对这些危急态势,汉密尔顿有着更为深刻的理解和担忧,特别是在美国的外交上,他感触更深。在同一篇文章中他痛心疾首地说:“凡是能伤害一个独立国家的尊严或降低其品格的事情,我们差不多都经历过了”,并连用几个反问来表达他的忧虑和痛心:在人们中间难道还存在由于我们受到各种约束而必须履行的高尚保证吗?这些保证经常遭到恬不知耻的破坏。在保持我们的政治存在的危急存亡之际,我们不是向外国人和本国公民借过债吗?对于偿清这些债务依然未作适当的或令人满意的准备。某个国家不是占领着我们宝贵的领土和重要的要塞,而这些按明确的规定不是早就应该交出了吗?这些地方依旧被保留,既有损于我们的利益,同样有损于我们的主权。我们能够表示愤慨,或者打退这种侵略吗?我们既无军队,也无钱财,也无政府(联邦政府)。我们能够庄严地提出抗议吗?首先必须洗刷同一个条约使我们的信用蒙受的污损。根据自然条件和条约我们有资格参加密西西比河的航行自由吗?西般牙把我们排除在这种航行之外。在公共危险发生的时候,公共的荣誉不是不可缺少的应变能力吗?我们似乎认为它的动因无望和不可挽回而放弃了。商业对国家财富难道不重要吗?我们的商业已衰败到了极点。在外国列强心目中的威望,不是能够防备外国的侵略吗?我们的政府低能,甚至禁止他们同我们谈判,我们的驻外大使,只是模拟的主权的装饰品。 
     
  这种“忧郁的境地”还包括国内的经济情况:“土地价格的暴跌不是国家穷困的征象吗?我国大部分熟地的价格大大低于用市场上荒地数量来说明的价格,而且只能用缺少私人的和公共的信用来充分说明。这个情况在各个阶层中间流行,非常惊人,并且有一种降低各种财产价格的直接趋势。私人信用不是工业的朋友和保护人吗?总的说来,我们可以这样提出问题:凡是能降临像我们这样特别享有优越自然条件的社会的全国性混乱、贫穷和无意义的征象,还有什么没有成为我们普遍不幸的悲惨事实呢?”(4)凡此种种,都表明了美国邦联制的软弱和无能,邦联条款必须修改,形势必须扭转,于是,一场浩大的修宪运动开始勃兴。 
    
  前面我们讲到,修宪运动早在邦联条款生效以前即已开始,巴尔的摩的请愿书即是一例。1780年9月,汉密尔顿曾致信给詹姆斯.杜内,主张召集一个“各州会议”来拟定一个“总体的邦联”计划。新英格兰各州也在波士顿举行会议,建议各州成立“更结实的联邦”。纽约州议会在1781年和1782年两次建议,“召集各州会议来修改邦联条例”,邦联国会自身也于1781年2月向各州提出一个宪法修正案,但这些均遭到拒绝。是年3月,又由麦迪逊主持的邦联国会特别委员会建议邦联国会要求各州赋予权力,“得使用合众国的陆海军力量以强制各州履行其邦联义务。”8月,奥利伟.埃利斯沃思、詹姆斯.范牛姆、埃德蒙.伦道夫组成的三人委员会亦提出报告,指出的邦联条例缺点达21项之多,并建议扩大邦联国会的权力,包括:赋税权;允许各州进入邦联的权力;管理商业权;管理选举权;对违反履行邦联财务的各州,扣押其财产的权力。特别委员会和三人委员会的建议,由于过于激进,邦联国会根本未予采取。 

      1785年9月3日,马萨诸塞州的邦联国会代表发表了一封有关召开宪法会议的信,提出必须建立一个更强的邦联,拥有更大的权力,并建议召开会议商讨整个问题。(5)弗吉尼亚州和马里兰州甚至已采取直接行动缔结协定来调节波托马克边界河上的两州贸易问题。到了1786年,越来越多的人士认为这个合众国是一个政治上的失败。邦联财库一贫如洗,社会矛盾日益尖锐,修宪呼吁日趋强烈。弗吉尼亚州和马里兰州的协定签订以后,马里兰州议会立刻又向弗吉尼亚州建议召开一个包括特拉华州、宾西法尼亚州在内的商业会议,弗吉尼亚州更进一步建议,召集一个包括各州的商业州际会议,来讨论州际共同商业政策,研究授权邦联国会调节商业的问题。最终,这个会议于1786年9月在马里兰州的安纳波利斯召开。虽然参加会议的仅5个州,新英格兰州、卡罗来纳州和乔治亚州均未派代表参加。但会议的两个主要人物汉密尔顿和麦迪逊带头说服代表们相信,这样一个力量积弱的邦联办不成任何事情,在他们的努力下,终于使会议通过一个由汉密尔顿起草的报告。报告指出邦联的危急局面,建议所有13个州选派代表在费城举行一次会议,“进一步拟定使全国政府机构足以应付联盟的紧急事务而必要的条款。”这次会议本身并无重大意义,但作为以后召开制定宪法的全国会议的前奏,却有着不可否认的作用。 
 
  起先邦联国会对汉密尔顿等人的呼吁认为是越权,故不予批准,幸有弗吉尼亚州议会冲破阻碍,于1786年11月通过决议,请求其他各州派遣代表参加费城会议。宾夕法尼亚州和新泽西州在数日内答复同意,卡罗来纳州于次年1月,特拉华州于2月,均答复同意。邦联国会至此乃知大势已去,费城会议势在必行,故也顺水推舟,正式建议于1787年在费城召开会议,这就是费城制宪会议的由来。(6) 
   
  1787年5月25日,除罗得岛外的12个州派出代表在费城集会。共有55位代表或全程或在不同时间内出席了会议。乔治.华盛顿被代表们推为会议主席,德高望重的已有81岁高龄的富兰克林也出席了会议。两位有威望的人物出席会议,无疑为会议增添了隆重色彩,极大地提高了会议的威望。参加制宪会议的代表都由各州议会任命,由于各州议会本身是在很高的财产资格基础上被选出的,而被任命的代表,则要求的财产资格更高。故参加会议的55名代表,都是统治阶级的上层分子,每一位代表都具有几种资产者身份。据美国比尔德教授的统计:15人为奴隶主,11人从事商业、制造业和航运业,44人拥有公债券,14人是土地投资者,24人是高利贷者。而且,大多数代表都是政客,精通法律并具有行政立法经验,可谓统治层的精英分子。55位代表中,大多数都为可歌可泣的独立战争做出过重要贡献。从文化修养上来说,其中29人受过大学教育,(7)多数人受过启蒙思想的影响,很多人熟知并崇尚约翰.洛克和孟德斯鸠关于政府建设的分权理论,有比较丰富的政治活动和国务活动的经验。其中还有2人是学院院长,3人是教授。从单纯的政治身份来说,在这些代表中,有7人是州长或曾任过州长,28人是或曾任过邦联国会的议员,46人曾任过殖民地或州议会的议员,8人是独立宣言的签名者,一半以上的代表(33人)有律师资格,14人曾任过法官。而且代表们亦有年龄优势,平均年龄42,最年轻的27岁;30岁以下的有5人,30到35岁的有4人,60岁以上总共只有4人。不过,也有几位杰出的著名人物没有参加会议,托马斯.杰斐逊正驻节法国,约翰.亚当斯则驻节英国。 
    
  遗憾的是,还有一些著名人物因反对加强中央政府的权力,虽然被选为代表,却拒绝出席会议。例如,在革命时发出“不自由,勿宁死”激昂口号的帕特里克.享利,就因怀疑这次会议的意图而拒绝了任命。但总的来说,这几十名代表都是当时的政界精英。时在巴黎的托马斯.杰斐逊在听到这些任命之后,给在伦敦的亚当斯写信说,“这真是一群受崇拜的人物的会议”,这个说法从此便被普遍接受了。会议是以极端秘密的方式进行的,不准民众出席旁听,对于讨论也不作正式记录,仅有的记录也只是收到的提案和投票的统计。为了怕81岁的老人富兰克林用餐时话多泄露,还特安排了一位同僚专门陪护着他,不让他多说话。会议记录直到1819年才第一次公布。这自然是由于担心大会中代表们发表和讨论的不成熟的思想意见传扬出去,引起人们思想上的混乱和社会上的不安宁。 
  
  原定费城会议的任务只是委托代表审查和补充邦联条例,可是他们却超越了自己的权限,不是去修宪,而是成了制宪。对此问题,表迪逊不承认是会议越权,而认为是革命行动。他主张在政治上重大变革的时刻,“形式应对实际让步”,若拘泥形式,严守职权,必将损害全局,妨碍建立稳定的中央政府,同时,不应该去抠法律字眼,而是去完成整个任务,成立一个坚强的政府,使联邦生存下来。他还针对有人提出费城会议仅少数人参加,革命权利不应由一个少数人集团行使的论点指出,这种权利由全体人民一致行使是不可能的。这种变革必须由一些素负众望的公民或若干公民提出才行。他还对制宪会议的过程作了翔实的私人记录,在这份为后世史学家、政治学家无比珍视的记录的前言部分,麦迪逊说:“我深信:1787年制宪会议的与会者担负着伟大而艰巨的任务,以无比纯正的动机,彻底的献身精神和高度的责任感,全心全意投入会议工作,以实现人民所寄托的伟大目标。即:设计并提出一套完整的宪法体系,补充原有宪法的不足之处,以保证国家人民永恒的自由、幸福。这样的大会是史无前例的。”(8) 
  
  但事实上,在起草宪法过程中,不同统治集团之间确是矛盾重重:大州和小州,南部蓄奴州和北部自由州,动产集团和不动产集团之间,展开了激烈的争夺。这些矛盾是当时美国本身实际存在的矛盾的反映,会议最后达成了所谓“伟大的妥协”,才制定了宪法草案。(9) 

  当代表们签署法案时,华盛顿从他雕刻着贴金的半轮太阳的座椅上站起来,年老的富兰克林深叹一口气说:“在这次会议的过程中,我曾对会议的结局怀着希望和忧虑交织的心情,我曾一再凝望华盛顿座椅后的半轮太阳,却无法说出它究竟是在上升还是在降落,但是现在我终于有幸得知,它是一轮旭日而不是一轮落日。” 

     
  这个美国的联邦宪法除前言外,共计七条,和十三条的邦联条款相较,尚少了六条,邦联条例也有一个前言,但二者有着本质的不同。联邦宪法的内容正如其前言所说,是为了“我们美国人民,为了成立一个完善的联邦,建立公平的司法,保障国内的安宁,提供国防,促进一般福利,使我们自身与后世享有自由的幸福”,才制定并确立这一部美国宪法。该宪法第一条共十节,关于上下两院代表的产生和立法机关权力的列举,都包括在内,根据该规定,下院代表依人口比例选举,每六万人中选代表一人。第二条规定行政部门的组织,共分三节,第一节是关于总统和副总统的选举方法,第二节属于总统的权力,第三节厘定总统和国会的关系。第三条规定司法部的组织,亦为三节。第四条规定州与州之间的关系,总共四节。第五条规定宪法修正案。第六条,规定其他事项。第七条规定宪法的批准程序。 
    
  美国宪法是美国资产阶级奠定自己政治制度的法律基础,它较完整地规定了资产阶级三权分立和制衡的原则,以加强对人民的统治,稳定本阶级的统治秩序。三权分立和制衡,即立法、行政、司法相互独立,实行制约和制衡。这个原则,制宪会议的上层人物中的代表汉密尔顿和杰斐逊都赞同。然而值得注意的是,美国宪法和《独立宣言》相比,不是资产阶级民主的道路上前进一步,而是大大后退。《独立宣言》中关于公民基本权利和自由的宣示,在宪法的七条文本中没有得到反映。关于最起码的自由,即言论、出版、集会、信仰及其他公民自由,宪法内亦只字来提。这样的结果不仅导致人民群众对这个宪法表示强烈不满,宾夕法尼亚有5000农民签名要求拒绝这一宪法,纽约州亦有反对宪法的示威者在市区广场上烧毁宪法文本的事件,就连杰斐逊也对此表示了深深的不满和忧虑。 
    
  但不管如何,新的宪法文本终归是尘埃落定,并受到了与会大部分代表的签字。签字后制宪会议的代表们齐往都会酒馆,一同聚餐,然后热情地互相道别。然而,这场争取实现更完善的联合的斗争,还刚开始,制宪会议如此劳心费神制订出来的这部宪法,需要得到至少9个州赞同,才能生效。当时,鼓吹应批准宪法的为联邦派,不同意批准宪法的为反联邦派,两派进行了激烈的辩论。 

  从根本上说,联邦派与反联邦派关于批准宪法与否的争论,反映的只是不同利益集团之间的斗争。如沿海区代表工商利益,一般属联邦派,除罗德岛、卡罗来纳、纽约州外都是。他们大多是土地投机家、公债证券持有者、制造业家、航业家等,即所谓动产利益集团。他们希望有一个强有力的中央政府,能保护工商业,废除州关税,甚至可保护西部的投资利益。内陆地区即所谓不动产利益集团,其中阶级关系不一。他们一般都是住在内地和人口稀少地区的小农,对州贸易的发展不感兴趣。由于他们为债务所困,对禁止各州发行纸币甚为不满,因为纸币可增加农产品价格,有利于偿还债务。他们还怕新政社会采取有利于土地投机者的政策,并担心自已的一部分强占来的公共土地,将会被迫缴地价税。 

  反联邦派还分为左翼和右翼,左翼代表农民和小资产阶级,以《独立宣言》起草人,民主主义者杰斐逊为首,以宪法中没有权利法案为反对的主要理由;右翼主要由南方大种植园主、纽约州大地主等富有阶层组成,又称州权派,他们是利用人民对这个宪法的不满来达到自己的目的,他们害怕强有力的中央政府会使各州失去独立性,而这些人一般都在州政府中担任要职,因此,他们担心联邦政府建立后会使他们失去一切特权。 

  与反联邦派相反,联邦派则极力争辩,认为,如果一味醉心于人权哲学,就会使全国头昏脑胀而动荡不稳。他们认为,1776年的口号已过去了,美国需要的是一体化,而不是州权;当前的危机也不是专制,而是混乱或解体;美国政府若要对世界发生影响,就不应把从英国国王和议会那里夺取的权力分散于13州。正是为此,联邦派为了促使宪法得到批准,大造舆论,四处活动,其中最著名的就是由汉密尔顿、麦迪逊、杰伊三人执笔,以普布里乌斯为笔名在纽约《独立日报》等三家报纸上发表的85篇系列论文,内有50篇为汉密尔顿所写,30篇为麦迪逊所写,5篇为杰伊所写(说法不一)。后来汉密尔顿把这些论文整理成书,是名《联邦党人文集》。这是一本论述美国联邦政府和解释联邦宪法的专论,该书成为美国的宪法名著,号称是仅次于《独立宣言》和美国宪法的第三文本,正是在这本书里,汉密尔顿展示了罕见的天才,提出了其一系列重要的观点和思想。 
  
  综观1776年至1788年的美国,正如富兰克林所言,是美国“旭日正在升起”的关键年代,是美国由英国的13个殖民地宣布独立,经过波澜壮阔的革命斗争(关于独立战争的论述此从略)走向独立的年代;是美国从战争中逐渐走出,百废待兴,进行和平建设的时代;是从松散的邦联的失败,到走向紧密的联邦,建立一个新的宪法秩序和政府体制的时代。也正是这样一个时势造英雄的时代,造就了汉密尔顿及其《联邦党人文集》

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